책임총리제 실현 위해 대통령과 총리 권한 나눌 수 있을까

이낙인 국무총리 본격 업무 돌입 책임총리 실현되나
책임총리제 실현위해 총리의 권한과 책임 분명히 해야
학자들 개헌 때 이원집정부제로 개편 등 필요

【서울=뉴시스】장태영 기자 = 문재인 대통령이 지난달 31일 취임한 이낙연 초대 국무총리에게 '헌법상 규정하는 국무총리의 권한을 보장하겠다'고 당부한 가운데 이 총리가 책임총리로써 그 역할을 충실히 수행할 수 있을지 주목된다.

 '책임총리'는 말 그대로 대통령이 가진 국정운영의 책임과 권한을 국무총리에게 부여한다는 것이다. 헌법에 명시된 국무총리의 권한과 역할은 ‘대통령을 보좌하며 대통령의 명을 받아 행정각부를 통활하고, 국무총리의 제청으로 대통령이 국무위원의 임명과 해임을 건의할 수 있다고 명시하고 있다.

 그러나 국무총리의 권한이 강화되면 상대적으로 대통령의 권한이 축소되는 것을 의미한다. 자신의 임명·해임권한을 가진 대통령과 때로는 의견 대립을 할 수 있다는 점에서 총리로서는 부담일수 밖에 없다.

 그럼에도 책임총리제 도입은 역대 정부에서도 수 차례 시도됐고 일정부분 효과를 보기도 했다. 김대중 정부 당시 김종필 총리와 참여정부 때의 이해찬 총리가 대표적인 사례로 꼽힌다.

 김종필 총리(1998년8월~2000년1월)는 DJP연합이라는 특수한 정치적 연대 속에서 탄생한 배경 탓에 정권에 일정한 지분을 가진 ‘대주주’로서 실권을 행사했다.

 이해찬 총리(2004년6월~2006년3월)는 ‘정치적 동지’ 관계인 노무현 대통령의 국정철학과 이 총리의 소신과 능력이 일맥상통해 이뤄졌으며, 특히 총리 재임 기간동안 ‘노무현·이해찬 정부’라는 말까지 나왔다.

 앞서 김영삼 정부의 이회창 총리(1993년12월~1994년4월)도 '대독총리'를 탈피해 책임총리제의 물꼬를 텄지만 총리권한을 놓고 김영삼 전 대통령과 의견 차이를 보이면서 4개월 만에 중도 하차했다.

 하지만 이들 외에는 책임총리에 근접한 이들도 별로 없다. 박근혜 전 대통령 역시 대선공약으로 책임총리 실현을 내세웠지만 정홍원 전 총리나 황교안 총리 모두 '관리형 총리'에 머물렀다는 분석이다.

책임총리제는 대통령제 틀 안에서 총리의 권한을 실질적으로 강화하는 것이지만, 헌법상 총리의 권한의 모호함은 물론 하루라도 빨리 국정을 장악해야 하는 현실 탓에 ‘형식적 책임총리’일수 밖에 없다는 여론이 지배적이다.

 이 같은 문제에 대해 정치학자들은 책임총리제 실현을 위해 대통령과 총리의 역할과 권한을 명확히 구분한다고 입을 모으고 있다. 특히 총리의 내각 장악을 위해서는 청와대 수석들이 국정운영 개입이 아닌 오로지 대통령의 참모역할로 제한 되야 한다고 제언했다.

김관옥 계명대 정치외교학교수는 "외치(外治)는 대통령, 내치(內治)는 총리가 책임지는 등  서로의 역할과 권한을 명확히 구분해야 한다"며 "형식적인 책임총리제는 오히려 국정에 혼선을 초래 할 우려가 크다"고 말했다. 이어 "개헌을 통해 의원내각제와 대통령제가 결합된 '이원집정부제'로 개편할 필요가 있다"고 주장했다.

 박상철 경기대 교수는 "공동정권의 개념을 가져야 책임총리가 실현될 수 있다"고 말하면서 완벽한 책임총리제를 위해서는 청와대 수석들의 역할도 그 상황에 맞게 변해야 한다고 주장했다.

 박 교수는 "그동안 청와대의 수석들이 장관 등 각료들에게 국정과 관련해 지시나 관여를 해왔다"며 "그런 형태가 지속되면 책임총리제는 결국 무너질 수 밖에 없다"고 지적했다. 그는 대안으로 "내각의 최종책임자는 총리라는 사실에 수석들은 대통령의 참모역할에만 충실할 필요가 있다"고 밝혔다.

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